NIK o pracy dzielnicowych

Przeprowadzone na zlecenie NIK badanie opinii publicznej (na reprezentatywnej, ogólnopolskiej próbie 1002 osób) wykazało przede wszystkim bardzo niski stopień rozpoznawalności dzielnicowych i identyfikacji tej funkcji wśród mieszkańców. 85 proc., czyli zdecydowana większość ankietowanych, deklarowała, że wie kim jest dzielnicowy. Jednocześnie aż trzy czwarte z nich nie potrafiło precyzyjnie wskazać zadań dzielnicowych, przy czym do najmniej zorientowanych należeli mieszkańcy największych aglomeracji. Zdecydowana większość (83 proc.) mieszkańców nie zna osobiście swojego dzielnicowego, a ponad połowa (55 proc.) w ogóle nie wie, kto jest ich dzielnicowym, tzn. nie znają go nawet z widzenia, bądź z relacji innych osób. Swojego dzielnicowego najczęściej nie znają najmłodsi i najstarsi respondenci oraz mieszkańcy dużych miast.  

Czy zna Pan(i) swojego dzielnicowego, wie kto nim jest?

Opis wykresu

Czy ponownie zwrócił(a)by się Pan(i) do dzielnicowego w tej lub podobnej sprawie?

Opis wykresu

Najważniejsze ustalenia kontroli

Kierownictwo Policji nie wypracowało spójnej koncepcji wykorzystania dzielnicowych(blisko 8 tys. policjantów) i nie przyjęło w tym zakresie precyzyjnych regulacji prawnych. Ustanowione w tym zakresie przepisy były niespójne i wykluczały się wzajemnie. O ile bowiem w zarządzeniu o dzielnicowych zawarte zostały obostrzenia dotyczące powierzania im dodatkowych obowiązków, to równorzędne regulacje stanowiły podstawę do praktycznie nieograniczonego „obciążania” zadaniami tej grupy funkcjonariuszy.

Brak jednolitego w skali kraju modelu działania dzielnicowych, powodował, że byli oni „zawieszeni” między dwiema zasadniczymi funkcjami policji: działaniami profilaktycznymi (m.in. rozpoznanie rejonu, prewencja kryminalna, praca z młodzieżą i rodzinami zagrożonymi patologiami i zjawiskiem przemocy) oraz działaniami represyjnymi (m.in. interwencje, ujawnianie sprawców przestępstw i wykroczeń oraz karanie ich mandatami). W efekcie oczekiwania wobec dzielnicowych z jednej strony dotyczą współpracy ze społecznościami lokalnymi i budowania wzajemnego zaufania, a jednocześnie z drugiej - surowego egzekwowania przestrzegania przepisów.

Faktyczne decyzje dotyczące wykorzystania dzielnicowych zostały pozostawione kierownikom lokalnych jednostek Policji, którzy m.in. ze względu na problemy kadrowe i finansowe Policji, w wielu przypadkach wykorzystywali ich, przede wszystkim jako „rezerwę kadrową”. Dzielnicowi byli wykorzystywani przez przełożonych m.in. do reagowania w pilnych sytuacjach, często odciążali też inne piony i komórki organizacyjne postrzegane jako bardziej priorytetowe. Dodatkowe zadania zlecane dzielnicowym związane były przede wszystkim: ze służbą patrolowo-interwencyjną (patrole, obsługa zdarzeń i interwencji, doprowadzenia), z zabezpieczaniem imprez masowych (nieetatowe odziały prewencji), z pracami administracyjno-biurowymi (np. od 5 do 8 godzin dziennie w jednym z komisariatów w Krakowie), czynnościami dochodzeniowo-śledczymi oraz ustaleniami i doręczaniem korespondencji na zlecenie Policji, sądów i innych podmiotów.

W rezultacie dzielnicowi, którzy zgodnie z deklaracjami kierownictwa Policji mieli byćgospodarzami swoich rejonów, w ogóle w nich nie przebywali, lub też , nawet będąc tam, koncentrowali się na sprawach zlecanych przez kierownictwo, a obowiązki typowe dla swojej służby realizowali niejako przy okazji. Szczególnie negatywnie wpływało to na realizację zadań z zakresu profilaktyki społecznej, budowę relacji i współpracę ze społecznościami lokalnymi oraz inicjowanie działań na rzecz podnoszenia poziomu bezpieczeństwa. W większości kontrolowanych jednostek dzielnicowi nie podejmowali takich działań lub też nie potrafili udokumentować swojej aktywności w tym zakresie, ani osiągniętych rezultatów. Największe utrudnienia, a w skrajnych przypadkach całkowity brak możliwości realizacji zadań typowych dla dzielnicowych, występowały w komisariatach w dużych miastach tj. Poznań, Bydgoszcz, Kraków (m.in. ze względu na znaczną liczbę imprez masowych i umiejscowienie ogniw patrolowo-interwencyjnych w jednostkach nadrzędnych) oraz w małych komisariatach i posterunkach (gdzie niewystarczająca liczba etatów nie pozwalała na specjalizację policjantów).  

W ocenie NIK brakowało mechanizmów planowania zadań dzielnicowych w przydzielonych im rejonach służbowych. Przełożeni nie weryfikowali efektów służby dzielnicowych i w większości przypadków ograniczali się do sprawdzenia terminowości realizacji spraw lub też rozliczali ich według kryteriów właściwych dla służby patrolowo-interwencyjnej (np. liczba ujawnionych wykroczeń, nałożonych mandatów karnych, przeprowadzonych interwencji).

Kontrola NIK wykazała także, że kierownictwo Policji wszystkich szczebli miało zafałszowany obraz służby dzielnicowych i jej efektów, ponieważ dane w systemie teleinformatycznym SESPol (System Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji), który jest podstawowym źródłem informacji w tym zakresie, były nierzetelne i nieprawdziwe. W większości kontrolowanych jednostek stwierdzono przypadki radykalnego zawyżania w tym systemie proporcji czasu poświęcanego przez dzielnicowych na realizację ich podstawowych zadań, co oznaczało jednocześnie niewykazywanie dodatkowych obowiązków zlecanych im przez przełożonych. Regułą było m.in. ewidencjonowanie w SESPol pełnych dni jako dni obchodów rejonów służbowych, chociaż w rzeczywistości dzielnicowi w ogóle w nich nie przebywali. Świadczy to o  celowym działaniu zmierzającym do poprawienia oficjalnych statystyk przebiegu służby tych funkcjonariuszy. W rezultacie kierownictwo Policji, nie znając faktycznej skali wykorzystywania dzielnicowych do realizacji dodatkowych zadań, nie miało możliwości podejmowania skutecznych działań naprawczych.

Kontrola NIK wykazała również brak rzetelnej polityki kadrowej, która zapewniłaby  optymalne warunki służby dzielnicowych. Komendant Główny Policji nie podjął działań w celu wdrożenia tzw. ścieżki awansu poziomego dzielnicowych, w związku z czym funkcjonariusze ci nie mieli możliwości awansu na wyższe stanowiska ani szans na zwiększenie zarobków. Z tego powodu dużym problemem jest rekrutacja wartościowych kandydatów na dzielnicowych oraz odpływ najbardziej doświadczonych funkcjonariuszy na inne stanowiska (dzielnicowi przypisani do poszczególnych rejonów byli zmieniani nawet co kilka miesięcy, w sytuacji gdy samo poznanie specyfiki nowego rejonu zabiera od roku do dwóch lat). W rezultacie komendanci jednostek Policji z naruszeniem obowiązujących przepisów powierzali zadania dzielnicowych funkcjonariuszom bez wymaganego doświadczenia  zawodowego (w skrajnym przypadku obowiązki powierzono policjantowi pełniącemu służbę od 11 miesięcy, podczas gdy staż służby wymagany do objęcia stanowiska dzielnicowego, to co najmniej 3 lata). Zdarzało się też, że  komendant w celu zatrzymania doświadczonego dzielnicowego fikcyjnie mianował go na inne stanowisko, z wyższym uposażeniem. Raport NIK wskazuje także, że w połowie kontrolowanych jednostek stwierdzono przypadki szukania przez przełożonych nieuprawnionych oszczędności finansowych kosztem funkcjonariuszy, którzy faktycznie wykonywali zadania dzielnicowych, ale jednocześnie - niezgodnie z przepisami - zajmowali niższe stanowiska służbowe.

Choć w ostatnich latach poprawiło się wyposażenie dzielnicowych w sprzęt 
(w szczególności w telefony komórkowe), to jednak nadal w połowie kontrolowanych jednostek stwierdzono istotne braki w tym zakresie. NIK stwierdziła, że dzielnicowi mieli ograniczony dostęp do Internetu i centralnych systemów policyjnych, brakowało im sprzętu biurowego i komputerowego (w skrajnym przypadku w komendzie w Kępnie z jednego komputera  korzystało 12 dzielnicowych), do dyspozycji mieli niewystarczającą liczbę radiowozów, w dodatku mocno wysłużonych.  W rezultacie dzielnicowi, żeby wykonywać swoje obowiązki,  zmuszeni byli korzystać z prywatnego sprzętu i materiałów.

Funkcjonujący system doskonalenia zawodowego dzielnicowych nie odpowiadał w pełni potrzebom tej grupy funkcjonariuszy. Niemal w żadnej kontrolowanej jednostce przełożeni nie identyfikowali indywidualnych potrzeb szkoleniowych dzielnicowych. W dodatku ich udział w kursach i szkoleniach organizowanych centralnie oraz przez podmioty zewnętrzne, był w znacznym stopniu ograniczony. Kontrola NIK wykazała, że program kursu specjalistycznego dla dzielnicowych koncentrował się na typowo represyjnych aspektach ich służby (prawo karne, postępowania przygotowawcze, sprawy o wykroczenia) i w niewystarczającym stopniu odnosił się do tej sfery ich aktywności, która obejmuje m.in. profilaktykę społeczną oraz komunikację i budowanie relacji ze społecznościami lokalnymi. Oznaczało to pominięcie w toku szkolenia kluczowych i zarazem najtrudniejszych aspektów służby dzielnicowych oraz pozostawało w sprzeczności z oficjalnym stanowiskiem kierownictwa Policji, które mówi, że dzielnicowi to policjanci pierwszego kontaktu ze społeczeństwem.

Kierownictwo Policji podejmowało próby działań naprawczych, m.in. inicjując prace nad zmianą zarządzenia o dzielnicowych, jednak mimo trwających ponad dwa i pół roku konsultacji i przygotowań nie zostały one jeszcze zakończone. NIK zwraca jednak uwagę, że projekt zarządzenia nie odnosi się do podstawowych problemów w pracy  dzielnicowych, jakimi są zdominowanie ich służby przez typowe zadania patrolowo-interwencyjne oraz udział w innych działaniach policyjnych, w tym w nieetatowych oddziałach prewencji.

Uwagi i wnioski

W ocenie NIK, kierownictwo Policji powinno pilnie podjąć wiążące decyzje dotyczące priorytetowych zadań przypisanych dzielnicowym i faktycznego sposobu wykorzystania tej licznej grupy funkcjonariuszy. Brak decyzji w tym zakresie w znacznym stopniu podważałby sens dalszego istnienia stanowiska dzielnicowego.

Najwyższa Izba Kontroli proponuje model służby dzielnicowych, który bliski jest koncepcji policji środowiskowej (tzw. community policing), czyli budowaniu w aktywny sposób relacji Policji z lokalnymi społecznościami i koncentrowaniu się funkcjonariuszy w przydzielonych rejonach na zadaniach z zakresu szeroko rozumianego zapobiegania przestępczości. Zgodnie z tą koncepcją podstawowymi obowiązkami dzielnicowych byłoby: przybliżanie zasad pozwalających na podnoszenie stanu bezpieczeństwa, praca z młodzieżą, pomoc rodzinom, w których występują zjawiska patologii i przemocy, diagnozowanie i rozwiązywanie lokalnych problemów w zakresie porządku publicznego, a także dostarczenie innym policjantom użytecznej wiedzy na temat przydzielonego rejonu.

Wdrożenie proponowanego przez NIK modelu służby dzielnicowych wymagałoby ustanowienia adekwatnych regulacji prawnych, określających precyzyjne zadania tej grupy funkcjonariuszy i wprowadzających skuteczne ograniczenia w przydzielaniu im dodatkowych obowiązków. Warunkiem odseparowania tej blisko ośmiotysięcznej grupy funkcjonariuszy od dodatkowych zadań, musiałoby być również podjęcie przez właściwe organy działań zapewniających istotne wzmocnienie kadrowe i finansowe Policji.

Materiały audiowizualne dla radia, TV i portali internetowych >>

• Plik w formacie pdfNIK o pracy dzielnicowych - informacje szczegółowe (plik PDF)

  Rozmiar: 4,82 MB

• Plik w formacie zipWypowiedź prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego - materiał emisyjny audio MP3

  Rozmiar: 2,22 MB

• Plik w formacie zipWypowiedź prezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego - materiał emisyjny wideo H.264

  Rozmiar: 255,95 MB