Stanowisko rządu dot. ekwiwalentu za urlop

Projekt stanowiska Rządu do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (druk nr 387) dot. ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.

Projekt z dnia 2 sierpnia 2012 r.

Projekt stanowiska Rządu
do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (druk nr 387)

Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (druk nr 387) jest wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt K 1/08, (Dz. U. Nr 34, poz. 190), który orzekł, że art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.) jest niezgodny z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w części obejmującej słowa: „nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe”. W związku z powyższym powołany przepis utracił moc obowiązującą we wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny zakresie. W celu zapewnienia spójności systemu prawnego, odpowiednie zmiany zostały również wprowadzone w ustawach:
1) z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675, z późn. zm.),
2) z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, z późn. zm.),
3) z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712, z późn. zm.),
4) z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.),
5) z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90,poz. 593, z późn. zm.),
6) z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 621),
7) z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709, z późn. zm.),
8) z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, z późn. zm.).

Po dokonaniu analizy projektu, proponuje się wprowadzenie następującej zmiany w ustawie:
- w art. 1 projektu (po odpowiednim przeredagowaniu zdania wstępnego) należy dodać kolejny punkt w brzmieniu:
art. 115a otrzymuje brzmienie:
„Art. 115a. Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/22 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.”.
Powyższa propozycja wynika z potrzeby zapewnienia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, o której mowa w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu do swojego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop lub czas wolny od służby jest prawem majątkowym policjanta, którego ograniczenie musiałoby odpowiadać wymogom art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Przepis ten zaś stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przesłanki te nie zachodzą w odniesieniu do wartości konstytucyjnej, jaką jest prawo do urlopu.
Propozycja urealnienia wysokości przedmiotowego ekwiwalentu wpisuje się w założenia aksjologiczne omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a jeśli wykracza poza ramy orzeczenia, to w takim samym sensie jak zmiany zaproponowane przez Senat RP dotyczące uchylenia ograniczeń prawa do ekwiwalentu ze względu na podstawę prawną zwolnienia ze służby.
Dotychczas świadczenie to jest ustalane za każdy niewykorzystany dzień urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin czasu wolnego od służby przyznawanego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy pragmatycznej, w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Było to w swoim czasie rozwiązanie kompatybilne z wcześniej obowiązującą zasadą udzielania urlopu w dniach kalendarzowych. Jednakże od 2001 r. urlop wypoczynkowy jest udzielany policjantom w dniach roboczych w wymiarze 26 dni, zamiast dotychczasowych 30 dni kalendarzowych. Biorąc pod uwagę, iż średniomiesięczna w skali roku liczba dni roboczych oscyluje na poziomie 22 dni, zasadnym jest, aby ekwiwalent za każdy dzień roboczy niewykorzystanego urlopu lub czasu wolnego od służby odpowiadał 1/22 części miesięcznego uposażenia. Rozwiązanie takie funkcjonuje na gruncie art. 97 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593, z późn. zm.). Z kolei w art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523, z późn. zm.) stawka ekwiwalntu jest zbliżona i wynosi 1/21 części miesięcznego uposażenia.
Podobnie w przepisach prawa pracy ekwiwalent za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego jest ustalany corocznie przy uwzględnieniu współczynnika średniomiesięcznej w skali roku liczby dni roboczych, która nie przekracza nigdy 22 dni (vide rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop).
Przypomnieć należy, że Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. W zakresie udzielanego czasu wolnego od służby Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 66 ust. 2 Konstytucji RP wymaga, by czas pracy został określony ustawowo. Czas, który nie został ustawowo uznany za czas pracy jest więc – w ujęciu konstytucyjnym – czasem wolnym od pracy.Świadczenie pracy w czasie wolnym od pracy jest możliwe, tym niemniej powinno być odpowiednio zrekompensowane. W świetle powyższego stwierdzenia, nie można przyjąć, że wystarczającą rekompensatą może być jakakolwiek, a nie tylko odpowiednia, a literalnie rzecz biorąc w pełni ekwiwalentna i równoważna gratyfikacja, jaką otrzymałby funkcjonariusz (pracownik) korzystając z płatnego urlopu wypoczynkowego. Tymczasem obowiązujący mechanizm obliczeń ekwiwalentu w Policji powoduje, że otrzymane świadczenie z tego tytułu stanowi jedynie ok. 73% wartości wynagrodzenia (uposażenia) otrzymywanego podczas urlopu wykorzystywanego w naturze.
Reasumując, policjanci nadal są pozbawieni w 27% wartości ekwiwalentu i nadal pozostaje aktualny zarzut sprzeczności przepisów urlopowych w Policji i niektórych innych służbach mundurowych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, choć oczywiście w nie tak jaskrawym wymiarze, jak dotychczas. Powtórzyć należy, iż ograniczenie uprawnień w tym zakresie nie znajduje żadnego uzasadnienia na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Również wysuwane argumenty o braku konieczności i potrzeby ujednolicania określonych rozwiązań prawnych w przypadku odrębnych grup zawodowych, które objęte są autonomicznymi regulacjami poszczególnych pragmatyk służbowych nie znajdują w tym wypadku dostatecznych podstaw. Skoro prawo do ekwiwalentu stanowi pochodną konstytucyjnego prawa do płatnego urlopu, to trudno usprawiedliwić możliwość zastosowania wobec jednych grup osób rozwiązań dyskryminacyjnych w stosunku do pozostałych. Narusza to regułę równości wobec prawa ujętą w art. 32 Konstytucji RP. Warto również zwrócić uwagę, że w podobny sposób wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 26 maja 2000 r. sygn. akt III RN 169/99 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt III PZP 1/05, uznając, iż prawo żołnierzy zawodowych oraz funkcjonariuszy Straży Granicznej do terminowego otrzymania uposażenia, jako prawa majątkowego, jest elementem koniecznym wynagrodzenia sprawiedliwego i podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszych sprawach Sąd Najwyższy wywiódł prawo żołnierzy i funkcjonariuszy do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty uposażenia, pomimo braku zapisów w tym zakresie w ustawach regulujących stosunek służbowy obu tych kategorii zawodowych.
Na gruncie powyższego Sąd Najwyższy stwierdził również, że co do zasady niedopuszczalne jest przyjęcie założenia (art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 481 kc), że prawo do żądania odsetek przysługuje funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie wtedy, gdy zostało ono przyznane wyraźnym przepisem ustawy dotyczącej funkcjonariuszy określonego rodzaju służby.
Nie ulega więc wątpliwości, iż zasada jednolitości rozwiązań prawnych w pewnych sytuacjach zasługuje na większą uwagę.Zasada równości wobec prawa jeszcze bardziej została uwypuklona w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 marca 2011 r. (sygn. akt SK 13/08) stwierdzającego niezgodność art. 4 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 72, poz. 389). Zakwestionowany przepis bezpodstawnie różnicował prawo do zwrotu kosztów podróży świadków w sprawach karnych i cywilnych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego równość w ujęciu wzorca konstytucyjnego zawartego w przedmiotowej normie konstytucyjnej oznacza, iż ochrona praw majątkowych nie może być różnicowana podmiotowo. Ustawodawca zwykły zachowuje swobodę w kreowaniu praw podmiotowych, tak z punktu widzenia ich charakteru prawnego, jak i przenoszalności, jednakże kompetencja ta nie może być odczytywana jako prawo do arbitralnego kształtowania treści, tudzież granic poszczególnych praw majątkowych, zwłaszcza, gdy spełniają one identyczne funkcje lub chronią podobne interesy. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary
bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących.
Wydaje się, że analogiczna argumentacja znajduje odzwierciedlenie również na tle prawa funkcjonariuszy służb mundurowych do płatnego urlopu lub też ekwiwalentu pieniężnego z tego tytułu.
Odpowiednią zmianę należy wprowadzić również w ustawie o Straży Granicznej, ustawie o Państwowej Straży Pożarnej oraz w ustawie o Biurze Ochrony Rządu.
W zakresie ustawy o Straży Granicznej w art. 118 po ust. 2a (uchylanym przedmiotowym projektem ustawy) należy dodać ust. 2b w brzmieniu analogicznym, jak proponowany art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie odpowiedniej zmiany będzie wymagać ust. 4 w art. 118 w celu dostosowania upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia do zaproponowanego zakresu regulacji oraz dodanie przepisu końcowego utrzymującego w mocy obowiązujące rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przez okres odpowiedniego vacatio legis (12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy).
Stosowne zmiany należy wprowadzić również w art. 98 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz w art. 105 ustawy o Biurze Ochrony Rządu.
Podkreślenia wymaga także brak w przedmiotowym projekcie ustawy przepisu końcowego, który rozstrzygałby sytuację funkcjonariuszy zwolnionych ze służby przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy, którzy nabyli prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane przed zwolnieniem ze służby urlopy wypoczynkowe lub urlopy dodatkowe, jednak z mocy uchylanego przepisu nie otrzymali części ekwiwalentu pieniężnego – za okres przekraczający ostatnie 3 lata.
Brak takiego przepisu różnicuje sytuację funkcjonariuszy wobec prawa, uwzględniając fakt, iż zwolnieni ze służby policjanci – w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r. – otrzymują ekwiwalent pieniężny, o którym mowa, bez ograniczeń.
Wejście w życie ustawy o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (druk nr 387) w projektowanym brzmieniu spowoduje powstanie skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty ekwiwalentów pieniężnych za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby bez ograniczeń czasowych, gdyż ulegnie wydłużeniu czasokres, za który przedmiotowe ekwiwalenty będą przysługiwały.
W odniesieniu do zmiany ustawy o Policji skutki te wynikają już z faktu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, gdyż po tym dniu zwolnieni ze służby policjanci występowali o wyrównanie ekwiwalentu. Zmiany w ustawie o Policji mają więc charakter porządkujący. Natomiast zmiany w ustawie o Straży Granicznej niewątpliwie takie skutki rodzą. Jednakże określenie pełnych skutków finansowych w chwili obecnej nie jest możliwe, z uwagi na fakt, że kwestia ta jest bezpośrednio związana z liczbą funkcjonariuszy, którzy zgłoszą w danym roku kalendarzowym wolę odejścia ze służby.
Ponadto, należy zwrócić uwagę na brak w projekcie ustawy przepisu przejściowego, który rozstrzygałby ewentualne prawo do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za okres przekraczający 3 lata dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, zwolnionych ze służby przed dniem wejścia w życie projektowanej ustawy. Zauważyć należy, iż w pierwotnej wersji senackiego projektu ustawy (druk senacki nr 27 z dnia 20 grudnia 2011 r.) były zamieszczone przepisy przejściowe, jednak z uwagi na liczne wątpliwości w zakresie skutków finansowych, zostały one usunięte. Rada Ministrów stoi na stanowisku, iż w odniesieniu do tych pragmatyk służbowych, których nie dotyczył wyrok Trybunału Konstytucyjnego, brak jest uzasadnienia dla wprowadzania projektowanych rozwiązań z mocą wsteczną.
Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione argumenty Rada Ministrów rekomenduje projekt do dalszych prac legislacyjnych.

http://bip.msw.gov.pl/portal/bip/242/21363/Projekt_stanowiska_Rzadu_do_senackiego_projektu_ustawy_o_zmianie_ustawy_o_Policj.html