Wysokość emerytury policyjnej

„Czy uwzględniając treść orzeczeń wydawanych przez sądy w sprawach dotyczących wysokości emerytur policyjnych, zmniejszanych w związku z służbą w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990, należy się spodziewać działań zmierzających do przywrócenia należnych świadczeń osobom, które w sposób niesłuszny zostały ich pozbawione?”

   Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 667, z późn. zm.), zwana dalej ustawą zaopatrzeniową, wprowadza w stosunku do ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.) regulującej ogólny system zabezpieczenia społecznego, m.in. w zakresie świadczeń emerytalnych, odrębny, szczególny system zabezpieczenia społecznego, obejmujący m.in. świadczenia emerytalne w stosunku do funkcjonariuszy służb i formacji wymienionych w tytule ustawy, jak również funkcjonariuszy służb już nieistniejących.

   Wskazany system opiera się na założeniu, że zwolnionym ze służby funkcjonariuszom przysługuje na zasadach określonych ustawą zaopatrzeniową zaopatrzenie emerytalne z tytułu wysługi lat lub w razie całkowitej niezdolności do służby, przy czym zaopatrzenie to przysługuje wprost z budżetu państwa.

   Zgodnie z art. 12 ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna przysługuje funkcjonariuszom Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej zwolnionym ze służby, którzy w dniu zwolnienia posiadali co najmniej 15 lat służby w powyższych służbach i formacjach (chyba że dany funkcjonariusz ma ustalone prawo do emerytury określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Okolicznością decydującą o powstaniu uprawnienia do emerytury policyjnej jest zatem przede wszystkim okres służby (czyli tzw. wysługa emerytalna).

   Wysokość emerytury policyjnej określają przepisy art. 15 i art. 15a ustawy zaopatrzeniowej. Stosownie do art. 15 ust. 1 oraz art. 15a ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna wynosi 40% podstawy jej wymiaru za 15 lat służby i wzrasta zasadniczo o 2,6% podstawy wymiaru za każdy dalszy rok tej służby. W przypadku jednak funkcjonariuszy, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., wzrasta ona także o:

1. 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok okresów składkowych poprzedzających służbę, nie więcej jednak niż za trzy lata tych okresów,
2. 1,3% podstawy wymiaru - za każdy rok okresów składkowych ponad wskazany wyżej trzyletni okres składkowy,
3. 0,7% podstawy wymiaru - za każdy rok okresów nieskładkowych poprzedzających służbę.

   Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej emerytura policyjna podlega podwyższeniu o:

1. 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w charakterze nurków i płetwonurków oraz w zwalczaniu fizycznym terroryzmu;
2. 1% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio:
   • w składzie personelu latającego na samolotach i śmigłowcach,
   • w składzie załóg nawodnych jednostek pływających,
   • w charakterze skoczków spadochronowych i saperów,
   • w służbie wywiadowczej za granicą;
3. 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu;
4. 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych.

   Należy wskazać, że art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 marca 2009 r. przewidywał, że jako równorzędne ze służbą w Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Agencji Wywiadu (AW), Służbie Kontrwywiadu Wojskowego (SKW), Służbie Wywiadu Wojskowego (SWW), Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (CBA), Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu (BOR), Państwowej Straży Pożarnej (PSP) i Służbie Więziennej traktuje się:

1. okresy służby w charakterze funkcjonariusza Policji państwowej, a także funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego;
2. służbę wojskową uwzględnianą przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej;
3. okresy służby w charakterze funkcjonariusza Służby Ochrony Kolei, jeżeli funkcjonariusz przeszedł bezpośrednio do służby w Milicji Obywatelskiej lub w Służbie Więziennej w terminie do dnia 1 kwietnia 1955 r.;
4. okresy zatrudnienia lub służby w zawodowych jednostkach ochrony przeciwpożarowej i nauki w szkołach pożarniczych w charakterze członka Korpusu Technicznego Pożarnictwa, a także funkcjonariusza pożarnictwa w terminie do dnia 31 stycznia 1992 r.

   Jednocześnie w art. 13 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej przewidziano, że okresów służby w charakterze funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa, porządku i bezpieczeństwa publicznego w latach 1944-1956 nie traktuje się jako równorzędne ze służbą w służbach i formacjach wymienionych w tytule oraz art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, jeżeli przy wykonywaniu czynności służbowych funkcjonariusze ci popełnili przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości lub naruszające dobra osobiste obywatela i za to zostali zwolnieni dyscyplinarnie, umorzono wobec nich postępowanie karne ze względu na znikomy lub nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa czynu lub zostali skazani z winy umyślnej prawomocnym wyrokiem sądu.

   Na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 24, poz. 145), zwanej dalej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r., dokonano zmiany przepisu art. 13 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, rozdzielając kategorie okresów służby traktowanych jako równorzędne ze służbą w formacjach wymienionych dotychczas w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Artykuł 13 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej odnosi się obecnie tylko do okresów służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, zaś dodany art. 13 ust. 1 pkt 1a ustawy zaopatrzeniowej - do służby w charakterze funkcjonariusza Policji państwowej oraz Milicji Obywatelskiej. Zgodnie zatem z art. 13 ust. 1 pkt 1 i 1a ustawy zaopatrzeniowej okresy służby w charakterze funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, Policji państwowej oraz Milicji Obywatelskiej są nadal traktowane jako równorzędne ze służbą w Policji i innych formacjach wymienionych w tytule ustawy zaopatrzeniowej (przy czym w przypadku funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej z zastrzeżeniem omówionej wyżej regulacji art. 13 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej).

   Jako odrębną kategorię potraktowano natomiast przewidziane w dodanym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy zaopatrzeniowej okresy służby w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1388), zwanej dalej ustawą o ujawnianiu informacji. Wskazane okresy traktowane są jako okresy równorzędne ze służbą w służbach i formacjach wymienionych w tytule ustawy zaopatrzeniowej, jednakże na zasadach określonych w także dodanym ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. art. 15b ustawy zaopatrzeniowej. W art. 15b ustawy zaopatrzeniowej wprowadzono zaś odmienne zasady określania wysokości emerytur policyjnych w stosunku do osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji i które pozostawały w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., obniżając wysokość emerytur w zakresie, w jakim wynikają z okresów służby w tychże organach. W myśl bowiem art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku takich osób emerytura wynosi obecnie:

1. 0,7% podstawy wymiaru - za każdy rok służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990;
2. 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą wskazanych w art. 13 ust. 1 pkt 1, pkt 1a oraz pkt 2-4 ustawy zaopatrzeniowej.

   Należy wskazać, że podniesione w wystąpieniu zagadnienie dotyczy zakresu podmiotowego regulacji wprowadzonej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r., a w istocie dokonywania oceny, czy daną osobę zaliczyć można do kategorii osób, które pełniły służbę w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, a do których mają zastosowanie odmienne w stosunku do ogółu funkcjonariuszy zasady obliczania wysokości emerytury.

   Przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1b oraz art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, wprowadzając odmienne zasady obliczania wysokości emerytury, wskazują, że zasady te mają zastosowanie do osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji. W art. 2 ust. 1 ustawy o ujawnianiu informacji wymieniono podmioty, które zostały zaliczone do organów bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z powyższym przepisem organami bezpieczeństwa państwa - w rozumieniu ustawy o ujawnianiu informacji - są:

1. Resort Bezpieczeństwa Publicznego Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego,
2. Ministerstwo Bezpieczeństwa Publicznego,
3. Komitet do Spraw Bezpieczeństwa Publicznego,
4. jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r.,
5. instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych,
6. Akademia Spraw Wewnętrznych,
7. Zwiad Wojsk Ochrony Pogranicza,
8. Zarząd Główny Służby Wewnętrznej jednostek wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe mu komórki,
9. Informacja Wojskowa,
10. Wojskowa Służba Wewnętrzna,
11. Zarząd II Sztabu Generalnego Wojska Polskiego,
12. inne służby Sił Zbrojnych prowadzące działania operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, w tym w rodzajach broni oraz w okręgach wojskowych.

   Przy tym odnośnie do Służby Bezpieczeństwa MSW art. 2 ust. 3 ustawy o ujawnianiu informacji precyzuje, że jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu wskazanej ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami.

   Analizując kwestię pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, określanych dalej jako organy bezpieczeństwa państwa, należy wskazać, że określenie zakresu pojęcia służby w organach bezpieczeństwa państwa wywołuje - pomimo odesłania do zawierającego katalog podmiotów będących organami bezpieczeństwa państwa art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji - wątpliwości interpretacyjne. Dotyczy to zwłaszcza niektórych kategorii jednostek organizacyjnych zaliczanych do organów bezpieczeństwa państwa, takich jak instytucje centralne Służby Bezpieczeństwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz podległe im jednostki terenowe w wojewódzkich, powiatowych i równorzędnych komendach Milicji Obywatelskiej oraz w wojewódzkich, rejonowych i równorzędnych urzędach spraw wewnętrznych. W ocenie Sądu Najwyższego problemy interpretacyjne wynikają przede wszystkim z zawartego w art. 15b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej odesłania do art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, a w istocie z faktu, że przepis mieszczący się w ustawie regulującej zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy (art. 15b), należącej do szeroko pojmowanego systemu zabezpieczenia społecznego, odwołuje się do przepisu ustawy lustracyjnej (art. 2), należącej do innej dziedziny prawa, do tego niepokrewnej w stosunku do prawa zabezpieczenia społecznego (tak: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II UZP 10/11).

   W związku z powyższymi wątpliwościami w orzecznictwie zwraca się uwagę, że dla wykładni art. 15b ustawy zaopatrzeniowej ˝decydujące znaczenie powinny mieć cele wprowadzenia tego przepisu do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy˝, co oznacza, że analiza, czy dana osoba pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, powinna dotyczyć ˝oceny charakteru służby w organach bezpieczeństwa państwa przed 1990 r., a nie (...) oceny charakteru określonej jednostki organizacyjnej˝ (por. postanowienie SN z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II UZP 10/11; zob. również wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt III AUa 133/13). Ocena charakteru służby powinna być - w kontekście uwag sformułowanych w judykaturze - dokonywana indywidualnie w odniesieniu do konkretnej osoby, jednakże niewątpliwie rodzaj jednostki organizacyjnej, w której dany funkcjonariusz pełnił służbę, oraz wynikający z tego charakter wykonywanych zadań także ma wpływ na przedmiotową ocenę, gdyż przykładowo w wyr. Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt III AUa 1214/12) służba pełniona w wydziałach paszportowych komend wojewódzkich MO, zaś od 1 sierpnia 1983 r. w wydziałach paszportowych wojewódzkich urzędów spraw wewnętrznych (które włączone były w strukturę Służby Bezpieczeństwa), została uznana za służbę pełnioną w organach bezpieczeństwa państwa wymienionych w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji.

   Jednocześnie w orzecznictwie wskazano, że sformułowanie ˝pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa˝ odnosi się do pełnienia czynnej służby w takich organach, co oznacza, że do okresów pełnienia służby nie zalicza się okresów, w których funkcjonariusz w istocie nie wykonywał obowiązków służbowych (np. okresów nauki w Akademii Spraw Wewnętrznych, przy czym chodzi tu o okresy nauki, nie zaś pełnienia służby w akademii, lub okresów nauki w szkołach milicyjnych).

   Mając powyższe na uwadze, ocena, czy dana osoba pełniła służbę w organach bezpieczeństwa państwa, powinna uwzględniać nie tylko fakt, czy dana osoba pełniła służbę w jednostkach organizacyjnych będących organami bezpieczeństwa państwa wymienionymi w art. 2 ustawy o ujawnianiu informacji, ale także charakter służby w tych organach, na który może mieć wpływ m.in. rodzaj jednostki organizacyjnej, w której dany funkcjonariusz pełnił służbę, oraz wynikający z tego charakter wykonywanych zadań. Przewidziany w art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej obniżony mnożnik ma przy tym zastosowanie jedynie do okresów czynnego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza w organach bezpieczeństwa państwa (nie dotyczy zatem okresów, w których funkcjonariusz w istocie nie wykonywał obowiązków służbowych).

   Równocześnie jednak należy wskazać, że dokonywanie przedmiotowej oceny leży wyłącznie w kompetencjach sądów powszechnych rozpoznających indywidualną sprawę w wyniku odwołania od decyzji organu emerytalnego.

   Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z dodanym na mocy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej organ emerytalny, którym zgodnie z § 2 ust. 1 wydanego na podstawie art. 32 ust. 2a ustawy zaopatrzeniowej rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie organu emerytalnego właściwego do ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 43, poz. 405, z późn. zm.), jest dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, zwany dalej dyrektorem ZER MSW, został zobowiązany do wystąpienia z wnioskiem do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej IPN, o przekazanie informacji dotyczącej przebiegu służby w organach bezpieczeństwa państwa.

   Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej na wniosek dyrektora ZER MSW jako organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych danych akt osobowych i w terminie czterech miesięcy od dnia otrzymania wniosku przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa państwa (zwaną dalej informacją o przebiegu służby). Treść informacji określa art. 13a ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej, stanowiąc, że informacja o przebiegu służby zawiera:

1. dane osobowe funkcjonariusza wymienione w art. 13a ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej,
2. wskazanie okresów służby w organach bezpieczeństwa państwa oraz
3. informację, czy ze zgromadzonych w archiwach IPN dokumentów wynika, że funkcjonariusz w tym okresie, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległego bytu państwa polskiego.

   Treść powyższej informacji jest o tyle istotna, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. w przypadku osób, w stosunku do których z informacji o przebiegu służby wynika, że pełniły służbę w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa, a które w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. otrzymywały świadczenia przyznane na podstawie ustawy zaopatrzeniowej, dyrektor ZER MSW jako właściwy organ emerytalny wszczyna z urzędu postępowanie w przedmiocie ponownego ustalenia prawa do świadczeń i wysokości tych świadczeń.

   Podstawą dokonywania ustaleń faktycznych w powyższym postępowaniu są przy tym ściśle określone środki dowodowe, wymienione w § 14 ust. 1 rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 18 października 2004 r. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 października 2004 r. środkiem dowodowym potwierdzającym okres służby jest zaświadczenie o przebiegu służby sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza, wystawione przez właściwe organy Policji, ABW, AW, CBA, Straży Granicznej, BOR lub PSP. Stosownie natomiast do § 15 ust. 1 ww. rozporządzenia okresy służby zaliczane do wysługi emerytalnej ustala się na podstawie zaświadczeń o przebiegu służby funkcjonariusza.