ZASADY PRZYZNAWANIA

Problem pojawia się wówczas, gdy w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej występuje deficyt dostępnych lokali mieszkalnych. Jednym z rozwiązań, które mają zrekompensować policjantowi brak lokalu, jest równoważnik za brak lokalu. Ustawa o Policji określa prostą zasadę ustalenia kręgu uprawnionych do tego równoważnika. Mianowicie policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

MIEJSCOWOŚĆ POBLISKA

Wyjaśnienia wymaga kwestia, czym jest miejscowość pobliska. Odpowiedzi na to pytanie udziela treść art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Za miejscowość pobliską uznaje się miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Pamiętać należy, że nie chodzi tutaj o jakiekolwiek połączenie, lecz tylko najdogodniejsze.

POSIADANIE LOKALU

Ustawodawca posłużył się pojęciem posiadania lokalu mieszkalnego. Ustawa nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem posiadania lokalu mieszkalnego. Niektóre sądy orzekające w sprawach mieszkaniowych policjantów uznały, że pod pojęciem posiadania lokalu mieszkalnego należy rozumieć stan faktyczny polegający na władztwie sprawowanym nad lokalem, tak jak stanowią przepisy Kodeksu cywilnego (wyrok WSA w Olsztynie 27 sierpnia 2009 r. II SA/Ol 637/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Teza na pierwszy rzut oka wydaje się słuszna. Jednakże do art. 92 ustawy o Policji zostało wydane rozporządzenie, które szczegółowo określa warunki uzyskania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946) prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają: lokalu mieszkalnego przydzielonego na mocy decyzji administracyjnej, spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lub lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, innego lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu, dla którego stawka czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę, domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, tymczasowej kwatery.

Powyższe wskazuje, że na potrzeby stosowania instytucji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za posiadanie należy uznać legitymowanie się tytułem prawnym do zajmowania określonej powierzchni mieszkalnej. Jak wynika w treści przytoczonego powyżej przepisu rozporządzenia, może to być tytuł własności, tytuł wynikający z umowy obligacyjnej lub z decyzji administracyjnej. Stan faktyczny polegający na posiadaniu lokalu lub domu w ujęciu cywilistycznym nie został ujęty w przepisach rozporządzenia.

TRYB PRZYZNANIA

Przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie uznaje się, że decyzja o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter deklaratoryjny i może działać wstecz. Przyjmuje się, że brak lokalu jest stanem obiektywnym, którego wystąpienie powoduje nabycie prawa do równoważnika, a sama decyzja jedynie potwierdza nabycie tego prawa.

Prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli małżonek policjanta pobiera taki równoważnik jako policjant lub w związku z pełnieniem służby w innej formacji mundurowej (wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2017 r. II SA/Wa 1810/16, www.orzecznia.nsa.gov.pl).

W ww. wyroku słusznie zauważono, że z zasady racjonalności ustawodawcy wynika eliminowanie sytuacji, w których następuje dublowanie świadczeń o tożsamym charakterze. W razie zbiegu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje ten, który jest wyższy.

Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się po ustaleniu, czy policjant legitymuje się prawem do wystąpienia z wnioskiem o jego przyznanie. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia weryfikacja uprawnień następuje po analizie oświadczenia mieszkaniowego, które policjant powinien wypełnić zgodnie ze stanem faktycznym. Każda zmiana sytuacji mieszkaniowej policjanta powinna być zakomunikowana właściwemu organowi. Podanie nieprawdy w oświadczeniu mieszkaniowym może wypełniać znamiona przestępstwa art. 271 w zbiegu z art. 286 Kodeksu karnego.

PRZESŁANKI NEGATYWNE

Zgodnie z treścią § 1 ust. 2 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, gdy policjant w służbie stałej utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu lub domu, albo pomoc taką otrzymał jego małżonek, bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia i znajdującego się należytym stanie technicznym i sanitarnym, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny lub część domu albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Spośród wymienionych powyżej przesłanek negatywnych jedna wymaga wyjaśnienia. Ustawodawca posłużył się pojęciem utraty prawa do zajmowanego dotychczas lokalu lub domu. „Przez pojęcie «utrata prawa do lokalu» należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do «pozbycia» się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza” (wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r. I OSK 1257/15 Legalis nr 1486123).

COFNIĘCIE I ZWROT

W pewnych okolicznościach faktycznych może dojść do sytuacji, gdy prawo do równoważnika pieniężnego będzie cofnięte. Cofnięcie następuje w formie decyzji administracyjnej, na co wyraźnie wskazuje treść § 6 rozporządzenia. Decyzję o cofnięciu wydaje się, gdy policjant przestał spełniać warunki do jego przyznania lub zmienił się stan jego rodziny albo otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, lub taką pomoc otrzymał jego małżonek, bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. „Wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego jest możliwe nie tylko wówczas, gdy policjant dopełni wskazanego obowiązku i w prawem przewidziany sposób zawiadomi o takich zmianach. Uprawnienie do omawianego świadczenia cofa się, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. W konsekwencji decyzję taką wydaje się także wówczas, gdy policjant nie złoży wymaganego zawiadomienia, zaś o jego aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej organ powziął informacje z innych źródeł” (wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2018 r. II SA/Lu 11/18 Legalis nr 1788633).

Konsekwencją cofnięcia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego może być obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika. Zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia decyzję o zwrocie wypłaconego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku, gdy doszło do nienależnego pobrania na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian lub podania nieprawdziwych danych w oświadczeniu mieszkaniowym, mających wpływ na jego istnienie lub jego wysokość, uprawomocnienia się decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o przyznaniu równoważnika. Decyzja o cofnięciu uprawnienia ma charakter konstytutywny ze skutkiem na przyszłość. Jednakże obowiązek zwrotu nienależnie pobranego równoważnika powstaje w momencie, w którym pobrany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego mógł być uznany za nienależny. „W sytuacji gdy podstawą żądania zwrotu było nienależne pobranie na skutek niepoinformowania o wystąpieniu zmian mających wpływ na istnienie uprawnienia – zmiana mająca wpływ na istnienie uprawnienia związana była z otwarciem spadku, obowiązek zwrotu świadczenia istnieje od momentu tego zdarzenia. Istotne jest bowiem to, że zaistniała podstawa do cofnięcia uprawnienia natomiast obowiązek zwrotu wypłaconego świadczenia nie jest powiązany z uchyleniem decyzji o przyznaniu uprawnienia” (wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 listopada 2008 r. II SA/Bd 685/08 Legalis nr 256318).

Adam Parda

radca prawny w Biurze Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej KGP