Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Protokolant Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Rozkazem personalnym z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 - z późn. zm.) Komendant Wojewódzki Policji w Ł. uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] roku w sprawie obniżenia młodszemu aspirantowi P. D. – przewodnikowi psa służbowego Referatu Organizacji Służby Wydziału Prewencji – dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony do kwoty 420 złotych miesięcznie z dniem 16 października 2010 roku i uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty obniżenia policjantowi dodatku służbowego. Ponadto ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 1 grudnia 2010 roku, w pozostałej zaś części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny:

Młodszy aspirant P. D. od dnia 1 stycznia 2009 roku pobierał dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony w wysokości 600 złotych miesięcznie na podstawie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...]

W dniu [...] roku Komendant Miejski Policji w Ł. na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o Policji w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) wydał rozkaz personalny nr [...], którym z dniem 16 października 2010 roku obniżył skarżącemu dodatek służbowy przyznany na czas nieokreślony do kwoty 420 złotych miesięcznie.

Od powyższego rozkazu personalnego P. D. wniósł odwołanie, zarzucając mu brak podstawy prawnej i obrazę przepisów art. 6, 9, 10 kpa poprzez naruszenie przepisów § 8 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 8 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 z późn. zm.) a także wnosi o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] roku w całości.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Miejski Policji w Ł. stwierdził, że P. D. przebywał na zwolnieniu lekarskim przez 118 dni. W dniu 11 sierpnia 1994 roku uległ on wypadkowi w służbie doznając stłuczenia śródstopia prawego z utrzymującymi się miernymi bólami po wysiłku i obrzękiem niewielkiego stopnia okolicy grzbietowej śródstopia. Orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. z dnia [...] roku ustalono 0% trwałego uszczerbku na zdrowiu w służbie.

W dniu [...] roku Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Ł. wystąpił z wnioskiem personalnym o obniżenie skarżącemu dodatku służbowego o 30% otrzymywanej stawki.

W związku z powyższym, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] roku Komendant Miejski Policji w Ł. obniżył skarżącemu dodatek służbowy do wysokości 420 złotych miesięcznie z dniem 16 października 2010 roku zgodnie z przepisem § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do podniesionej przez skarżącego kwestii braku podstawy prawnej w niniejszej sprawie organ l instancji zaznaczył, iż wskazał w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] roku podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, czyli art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku.

Organ stwierdził, że wysokość przyznanego dodatku pozostaje w sferze swobodnego uznania przełożonych, w granicach zakreślonych prawem co oznacza, że zainteresowany policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości. O wysokości przyznanego dodatku służbowego decyduje przełożony, który może podwyższyć lub obniżyć dodatek w granicach określonych w rozporządzeniu kierując się oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

Organ na podstawie powołanych przepisów doszedł do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko.

Podniósł, iż ze względu na fakt przebywania skarżącego na długotrwałych zwolnieniach lekarskich przewidziane w karcie opisu stanowiska pracy zadania nie są przez niego realizowane. Powoduje to, że dodatkowe zadania służbowe wykonują pozostali funkcjonariusze Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w Ł., co bezpośrednio przekłada się na jakość służby.

W ocenie organu w interesie społecznym jest skorzystanie z nadanej prawem możliwości obniżenia dodatku służbowego policjantowi, który nie wykonuje zadań służbowych i przeznaczenie wygenerowanych środków finansowych na dodatki służbowe przyznane na czas określony dla policjantów bardziej obciążonych z powodu tej absencji, zaś interes strony przemawia za tym, by P. D. mógł nadal otrzymywać dodatek służbowy w dotychczasowej wysokości.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia § 8 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 roku w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 880 ze zm.) organ stwierdził, że § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie posługuje się pojęciem opinii służbowej czy oceny okresowej a tylko i wyłącznie pojęciem oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

Organ zauważył ponadto, że treść opinii służbowej w kontekście oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych, o której mowa w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sytuacji długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim nie może stanowić okoliczności mającej decydujący charakter w sprawie obniżenia dodatku służbowego.

Organ powołał brzmienie art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Wskazał, iż przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organ I instancji sytuacji finansowej policjanta w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby czy urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego.

Na powyższy rozkaz personalny P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego każdy policjant ma prawo uczestniczyć w procesie oceny pomimo jej uznaniowego charakteru w celu ochrony własnych interesów. Powołał brzmienie § 9 ust. 5 oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że także choroba funkcjonariusza i pozostawanie w związku z nią na zwolnieniu lekarskim przy zaistnieniu innych okoliczności towarzyszących może spowodować zaistnienie szczególnie uzasadnionego przypadku do obniżenia dodatku służbowego.

W ocenie skarżącego organ naruszył art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Szczególnie forma i lakoniczne uzasadnienie rozkazu bez przytoczenia elementów zawartych w powyższych przepisach świadczy nie tylko o wadliwości formalnej zaskarżonego rozkazu, ale może przesądzić ostatecznie o braku szczególnych okoliczności będących podstawą obniżenia dodatku służbowego. Wniosek taki postawiono przy założeniu, że gdyby takie okoliczności istniały, byłyby one wskazane w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na rozprawie, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi skarżący poparł skargę. Oświadczył, iż ma 360 nadgodzin i praca ta nie została mu zrekompensowana, o czym nie wspomniano w decyzji. Nie wzięto pod uwagę charakteru jego choroby, uszkodzenia kręgosłupa i guza w płucach. Podniósł, iż stwierdzono u niego całkowitą niezdolność do pracy. Uzyskał III grupę inwalidzką. Orzeczenie zostało wydane w dniu [...] i od tej daty do 25 lutego 2011 r. pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Ł.. Ponadto wyjaśnił, że do 8 grudnia 2010 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i poprzedzający go rozkaz personalny organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Kwestię sporną w przedmiotowej sprawie stanowiło obniżenie skarżącemu dodatku służbowego do kwoty 420 zł. Organy administracji uznały, iż przebywanie przez P. D. na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w 2010 r. powoduje, iż powierzone mu zadania nie są przez niego realizowane, zasadnym jest więc obniżenie dodatku służbowego o 30 % otrzymywanej stawki.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 Nr 43, poz. 277 ze zm.).

Zgodnie z art. 104 ust. 1 powołanej ustawy policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

Na podstawie powyższej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.).

Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

Obniżenie dodatku służbowego na podstawie wymienionego przepisu ma wprawdzie charakter obligatoryjny, jednak przepisy nie uszczegóławiają przypadków, które można uznać za "przypadki szczególnie uzasadnione", co powoduje, że nie jest możliwe ich kategoryczne określenie. A zatem obniżenie dodatku "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", oznacza, że organ musi mieć uzasadnione podstawy do obniżenia dodatku służbowego, które powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji (rozkazu).

Zdaniem Sądu, w świetle powyższej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy nie przysługuje policjantowi lub przysługuje w niższej wysokości zachodzi w sytuacji, gdy przestaje on pełnić służbę lub przestaje pełnić obowiązki na określonym stanowisku służbowym, oraz gdy nienależycie wykonuje obowiązki służbowe. Wskazać więc należy, iż istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. W ocenie Sądu, "szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia policjantowi dodatku służbowego zachodziłby np. w sytuacji, gdy policjant był przewodnikiem psa służbowego i sprawował nad nim opiekę, a pies został przeniesiony do innej jednostki, a zatem policjant zaprzestał faktycznego sprawowania opieki nad tym psem (por. wyrok WSA w Ł. z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 670/10, opubl. w CBOiS).

Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało wyjaśnienie kwestii, czy § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. mógł stanowić podstawę do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego.

P. D. był przewodnikiem psa służbowego. Skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim (118 dni). Podkreślić należy, że wprawdzie w przypadku skarżącego mamy do czynienia z sytuacją niewykonywania przez niego obowiązków służbowych, ale ze względu na długotrwałą chorobę. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 121 ust.1 powołanej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy wskazuje, iż zamiarem racjonalnego ustawodawcy było, aby policjant w czasie choroby otrzymywał wynagrodzenie w dotychczasowej wysokości. Powyższe prowadzi do wniosku, iż "szczególnie uzasadnione przypadki" obniżenia policjantowi dodatku służbowego, o których stanowi § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. dotyczą innych przyczyn niż określone w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia byłby sprzeczny z art. 121 ust. 1 ustawy o Policji.

Wobec powyższego, art. 121 ust. 1 ustawy o Policji nie daje podstawy do zastosowania § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Policjant przebywający na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, a więc - jak w niniejszej sprawie - także do dodatku służbowego należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku.

W ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie błędnie przyjęły, że zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku służbowego. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy uzasadnienie zastosowania w sprawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. oparły przede wszystkim na niewykonywaniu przez skarżącego czynności służbowych z powodu długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem okres przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby nie jest okresem uzasadniającym możliwość obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia. Również stanowisko organu II instancji, iż obniżenie dodatku służbowego policjantowi podyktowane było interesem służby nie jest w przypadku choroby policjanta okolicznością dającą podstawę do zastosowania trybu określonego w § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Ponadto wskazać należy, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Najwyższe miejsce zajmują w nich konstytucje, niższe - ustawy, jeszcze niższe – rozporządzenia. Podstawą obowiązywania aktów niższego rzędu są akty prawne zajmujące wyższe miejsce w hierarchii, że akty prawne niższego rzędu są wydawane na mocy postanowień wyższego rzędu i że z mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego (rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy). W razie wątpliwości, czy jako obowiązujące w danym przypadku traktować akty wyższego rzędu, czy akty niższego rzędu – z uwagi na wskazane zależności między nimi – ukształtowała się zasada, że lex superior derogat legi inferiori, a więc akt wyższego rzędu uchyla moc obowiązującą aktu niższego rzędu (patrz: "Wstęp do prawoznawstwa" - Józef Nowacki, Zygmunt Tobor, wydanie II, Zakamycze 2002, str. 181-181).

Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez okres 118 dni w roku 2010 spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku. Przyjęcie bowiem odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia ww. zasady lex superior derogat legi inferiori.

Podkreślenia wymaga, że sformułowanie zawarte w art. 121 ust. 1 ustawy "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" oznacza konieczność uwzględnienia w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego również wprowadzonych w tym okresie nowych regulacji płacowych (podwyżek).

W ocenie Sądu, przyjęta zatem w niniejszej sprawie przez organy administracji wykładnia jest nieuprawniona, a więc nie daje podstaw do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Ustawodawca bowiem - w celu pełnego zabezpieczenia statusu materialnego policjantów przebywających na zwolnieniu lekarskim - w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji zagwarantował im prawo do uposażenia na dotychczasowych warunkach, a nawet do jego podwyższenia, jeżeli takie regulacje zostaną wprowadzone w okresie jego choroby.

Należy też zauważyć, że wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister właściwy zaś nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Ponadto w ocenie Sądu wytyczne do wydania aktu normatywnego są zbyt ogólnikowe, nie określają rodzaju i wysokości dodatków podlegających ograniczeniom, długotrwałości niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych z powodu choroby.

Podkreślić także należy, że zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni prawa powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu; jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym. Podobną rangę nadaje się założeniu o racjonalnym działaniu ustawodawcy w procesie stanowienia prawa. Jeśli wbrew jasnemu pod względem językowym sformułowaniu przepisu, nadawałoby mu się jakieś inne znaczenie, aniżeli to oczywiste znaczenie językowe, wówczas rola ustawodawcy byłaby li tylko pozorna (por. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 66). W wyroku z dnia 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK,1999/5/96, LEX nr 37391, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że skoro treść przepisu, dzięki wykładni językowej, pozwala skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy, to brak podstaw do stosowania wykładni systemowej i celowościowej.

Ponadto w literaturze prawniczej, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, iż punktem wyjścia wykładni prawa jest tekst prawny. Poprzez tekst prawny ustawodawca przekazuje bowiem do wiadomości zainteresowanym podmiotom określone normy postępowania i oddziałuje sugestywnie na zachowania się adresatów tych norm. Aby zatem zrozumieć tekst prawny należy w pierwszym rzędzie odwołać się do reguł językowych powszechnego języka polskiego. Z założenia językowej racjonalności prawodawcy wprowadza się w doktrynie prawniczej i w praktyce stosowania prawa ogólniejszą regułę, iż jeżeli przepis jednoznacznie w danym języku formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy dany przepis rozumieć (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1994 r., SA/Po 692/94, LEX nr 22880).

Wobec powyższego, skoro art. 121 ust. 1 ustawy o Policji jednoznacznie formułuje normę postępowania, to należy go jednoznacznie rozumieć, tzn. w ten sposób, że policjant w czasie choroby zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń, w tym prawo do dodatku służbowego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Stanowisko powyższe uzasadnia także kształt fakultatywnego i ogólnikowego upoważnienia zawartego w art. 121 ust. 2 ustawy, które dotychczas nie doprowadziło do określenia warunków obniżania policjantom niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby.

W konkluzji Sąd w obecnym składzie stwierdził, że zaskarżony rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz personalny naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Wskazać również należy, iż organ II instancji rozkazem z dnia [...] r. obniżył skarżącemu dodatek służbowy od 1 grudnia 2010 r. Organ oceniając stan faktyczny wskazał, iż przesłanką, która zadecydowała o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji było przebywanie policjanta na zwolnieniu lekarskim. Podniósł, iż w dniu 11 sierpnia 1994 uległ on wypadkowi w służbie doznając stłuczenia śródstopia prawego. Orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w Ł. z dnia [...] ustalono 0% trwałego uszczerbku na zdrowiu w służbie.

Z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 17 lutego 2011 r. wynika, że przebywał on na zwolnieniu lekarskim do dnia 8 grudnia 2010 r. Ponadto P. D. oświadczył, że orzeczeniem z dnia [...] stwierdzono u niego całkowitą niezdolność do pracy i uzyskał III grupę inwalidzką. Od tej daty do dnia 25 lutego 2011 r. pozostaje w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w Ł.

Zgodnie z art. 135 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z tych wszystkich względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w pkt 1 sentencji. Uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

A. B.