Pan
dr Janusz KOCHANOWSKI
Rzecznik Praw Obywatelskich

W odpowiedzi na pismo z dnia 11 września 2009 roku (sygn.: RPO 584481-III-08/LN) w sprawie systemu emerytalnego służb mundurowych przekazane do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 15 września 2009 roku przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, uprzejmie przedstawiam następujące informacje.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w związku z pracami nad założeniami zmian systemu emerytalnego służb mundurowych podejmowane są w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji działania mające na celu pogodzenie obecnie obowiązującego systemu z potrzebami wynikającymi ze zmian społecznych i gospodarczych w kraju. Biorąc pod uwagę fakt, że opinia publiczna opowiada się za ograniczeniem przywilejów wynikających z obecnego systemu oraz, że system emerytalny dla funkcjonariuszy jest zdecydowanie droższy od powszechnego systemu emerytalnego opartego na składkach - Ministerstwo SWiA zaproponowało zwiększenie liczby lat niezbędnych do nabycia świadczenia emerytalnego w zamian za stworzenie takich warunków, które będą motywowały do dłuższej służby i będą korzystne dla samych funkcjonariuszy.

Niewątpliwym jest, iż piętnastoletni okres służby uprawniający do wcześniejszej emerytury powinien zostać wydłużony, nadal jednak trwa uzgadnianie szczegółowych rozwiązań. Strona rządowa stoi na stanowisko, że najkorzystniejszym rozwiązaniem byłoby nabywanie przez funkcjonariuszy prawa do częściowej emerytury po 25 latach służby. Po przeprowadzeniu szerokiej dyskusji, kierownictwo resortu zdecydowało się jednak rozważyć sugestię przedstawicieli związków zawodowych, aby świadczenia przyznawane były po 20 latach. Podkreślenia wymaga fakt, że po 20 latach służby funkcjonariusz uzyskiwałby prawo jedynie do pierwszego, cząstkowego świadczenia emerytalnego, w wysokości nie wyższej niż około 40-45 procent uposażenia.

Wprowadzonych pracach koncepcyjnych nad założeniami do projektu przedmiotowej ustawy rozważa się możliwość powiązania nabywania uprawnień emerytalnych z wiekiem osoby uprawnionej.

Głównym celem reformy systemu emerytalnego funkcjonariuszy jest stworzenie wszystkim funkcjonariuszom mundurowym godnych warunków pracy, adekwatnego wynagrodzenia oraz satysfakcjonującej emerytury, czyli takiej sytuacji, w której dostrzegając zalety nowych rozwiązań funkcjonariusze chcieliby pracować dłużej. Reforma ma dać możliwość wyboru między dwoma systemami i nie odbierać praw nabytych. Intencją rządu jest bowiem obligatoryjne objęcie reformą emerytalną tylko tych osób, które zdecydują się wstąpić do formacji. Wówczas ich służba od początku będzie podlegać nowym zasadom. Dla funkcjonariuszy już pracujących przewidziano możliwość wyboru między dwoma systemami emerytalnymi.

Podkreślenia wymaga, że z punktu widzenia interesu państwa istotne jest, żeby doświadczeni funkcjonariusze pracowali jak najdłużej, dlatego założenia do reformy systemu emerytalnego mają iść przede wszystkim w kierunku ograniczenia liczby osób odchodzących na emeryturę w młodym wieku. Z tego też względu występuje konieczność wydłużenia wieku aktywności zawodowej funkcjonariuszy. Jednocześnie trzeba dążyć do uporządkowania systemu emerytalnego tak, aby objęci nim byli funkcjonariusze wykonujący ustawowe obowiązki - a nie urzędnicy. Jednakże w chwili obecnej nie uważa się za zasadne zróżnicowanie warunków nabywania prawa do emerytury w zależności od rodzaju służby.

Zakłada się, że nowy system emerytalny będzie obowiązywać od dnia 1 stycznia 2011 roku.Niezbędny jest bowiem czas na wypracowanie takiej koncepcji reformy emerytalnej, która byłaby akceptowana przez samych funkcjonariuszy. Konieczne jest ponadto przygotowanie projektu ustawy i przeprowadzenie procesu legislacyjnego. Istnieje także potrzeba przeprowadzenia akcji informacyjnej, skierowanej do kandydatów i funkcjonariuszy pozostających w służbie.

W opinii resortu spraw wewnętrznych i administracji zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy służb mundurowych nie powinno być traktowane jako integralna część systemu ubezpieczenia społecznego.

Odnosząc się natomiast do kwestii zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych podnieść należy, że problematykę powyższą reguluje ustawa z dnia 10 grudnia 1993 roku o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2004 roku, Nr 8, poz. 66 z późn. zm.). Ustawa powyższa wprowadziła szereg zmian ograniczających dotychczasowe uprawnienia żołnierzy zawodowych, m.in. ograniczenie maksymalnej wysokości świadczenia do 75% podstawy jego wymiaru (poprzednio było 100%),
obniżenie wskaźnika wzrostu emerytury za każdy rok służby ponad 15 lat z 3 % do 2,6% podstawy wymiaru, odstąpienie od możliwości łączenia emerytury z częścią renty inwalidzkiej (lub odwrotnie).

Ponadto, przeprowadzona w 1998 roku reforma powszechnego systemu emerytalnego zrównała zasady waloryzacji świadczeń otrzymywanych w ramach wojskowego systemu emerytalnego z zasadami waloryzacji obowiązującymi w systemie powszechnym (tzw. Waloryzacja cenowa).

Odnosząc się do kwestii zasadności utrzymania systemu emerytalnego służb mundurowych, w których przyznanie uprawnień emerytalnych uzależnione jest jedynie od posiadanego stażu służby - z informacji uzyskanych od Ministra Obrony Narodowej wynika, że w wielu państwach NATO obowiązujące systemy zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych przewidują  przyznanie uprawnień do emerytury jedynie po osiągnięciu wymaganego stażu służby.

Dla przykładu, w Siłach Zbrojnych RFN, żołnierz zawodowy nabywa minimalne uprawnienie już po 10 latach służby wojskowej, w Hiszpanii po 15 latach służby wojskowej.
W USA, Kanadzie, Włoszech uprawnienia emerytalne przysługują po minimum 20-letniej służbie wojskowej. W Wielkiej Brytanii, wprowadzone od niedawna nowe regulacje emerytalne, uzależniają nabycie cząstkowej emerytury od osiągnięcia minimum 18 lat służby wojskowej i granicy wieku 40 lat.

W związku z powyższym, w ocenie Ministra Obrony Narodowej nie można jednoznacznie uznać, że analiza systemów emerytalnych innych państw NATO wskazuje wyraźnie, że obok wydłużenia okresu służby koniecznym jest wprowadzenie granicy wieku emerytalnego.

W kwestii przywołanego w piśmie Pana Rzecznika orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 1997 roku (sygn. akt K 25/96) wskazać należy, iż dotyczyło ono rozważań Trybunału Konstytucyjnego jedynie w zakresie zróżnicowania zasad nabywania uprawnień emerytalnych kombatantów w zależności od tego, według jakiego systemu nabywają uprawnienia emerytalne.

Z informacji przekazanych przez Ministerstwo Obrony Narodowej wynika, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie dokonywał analizy powszechnego systemu emerytalnego oraz systemów zaopatrzenia emerytalnego służb mundurowych. Jednakże nie badał pod względem zgodności z Konstytucją art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin. Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym orzeczeniu podkreślił, że „...wielokrotnie zajmował stanowisko (por. K.3/91; K. 14/91; K. 9/93; K. 2/94), iż do jego kompetencji nie należy badanie zgodności danej ustawy z innymi ustawami i ocena różnic, jakie występują między nimi; samo ich występowanie nie przesądza przy tym jeszcze automatycznie o niekonstytucyjności przepisów określonej ustawy.Zadaniem Trybunału, jak wspomniano, nie jest też orzekanie o celowości i zasadności przyjętych przez parlament rozwiązań prawnych... ".

Trybunał stwierdził ponadto, że „ ...Odrębne, a zarazem korzystniejsze zasady nabywania uprawnień emerytalno-rentowych oraz ustalania ich rozmiaru w odniesieniu do służb mundurowych są uzasadnione szczególnymi warunkami pełnienia tej służby. Istotnymi składnikami tej służby jest pełna dyspozycyjność i zależność od władzy służbowej, wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzadko z bezpośrednim narażeniem życia i zdrowia w czasie udziału w obronie kraju lub gwarantowania bezpieczeństwa obywateli, wysoka sprawność fizyczna i psychiczna wymagana w całym okresie jej pełnienia, niewielkie możliwości wykonywania dodatkowej pracy i posiadania innych źródeł utrzymania, ograniczone prawo udziału w życiu politycznym i zrzeszania się... ".

„...Ogólnie zatem biorąc, odrębne zasady nabywania uprawnień emerytalnych w systemach obowiązujących w służbach mundurowych, są następstwem odmiennego rodzaju działalności zawodowej, wykonywanej przez żołnierzy w warunkach zwiększonych zagrożeń, rygorów i ograniczeń. W Polsce przesłanka ta leży u podstaw tworzenia 1 utrzymywania szczególnych systemów ubezpieczenia społecznego, które mają charakter „zawodowy". Swoiste właściwości poszczególnych form aktywności zawodowej (odrębność warunków pracy i sposób uzyskiwania dochodów) powodują, że niemożność kontynuowania pracy wywołuje w każdej z tych sytuacji inne skutki ekonomiczne i społeczne. Tym samym więc potrzeby różnych grup ludności pracującej są odmienne i ubezpieczenie społeczne powinno je zaspokajać odpowiednio (adekwatnie) do tych odmienności... ".

Nie należy również pomijać faktu, że od początku lat 90-tych w Siłach Zbrojnych RP, stopniowo wdrażano zmiany organizacyjne, polegające m.in. na redukcji stanów osobowych, które zawsze powodowały wymuszone odejścia żołnierzy zawodowych na wcześniejszą emeryturę.

Zatem trudno w takiej sytuacji oczekiwać poprawy wskaźnika liczby przyznawanych świadczeń emerytalnych z tytułu stażu służby wynoszącego ponad 25 lat.

W odniesieniu do kwestii przewidywanych zmian oraz terminu ich wdrożenia w wojskowym systemie emerytalnym, podnieść należy, że w resorcie obrony narodowej trwają prace analityczne nad przygotowaniem nowych regulacji w zakresie wojskowego systemu emerytalnego, zakładające zachowanie odrębności tego systemu od unormowań obowiązujących w powszechnym systemie emerytalnym, ze względu na charakter oraz warunki szczególne pełnienia zawodowej służby wojskowej. Minister Obrony Narodowej zaakceptował założenia w zakresie nowych regulacji, które są zbieżne z propozycjami przedstawionymi przez Ministra SWiA.

Nowe rozwiązania przewidują wydłużenie okresu służby uprawniającej do świadczeń emerytalnych. Wstępne założenia stanowią iż nabycie minimalnych uprawnień do świadczenia emerytalnego, będzie wymagało przynajmniej 20-letniego okresu służby wojskowej.

Należy jednak podkreślić, iż jednym z celów przeprowadzenia reformy jest również stworzenie zachęty dla żołnierzy do dłuższego pełnienia służby wojskowej. W związku z tym, w projektowanych regulacjach zakłada się podwyższenie maksymalnej wysokości podstawy wymiaru świadczenia, w przypadku pełnienia służby wojskowej powyżej 34 lat.

Ministerstwo Obrony Narodowej zakłada, że nowe regulacje obejmą żołnierzy przystępujących do służby od dnia 1 stycznia 2011 roku, nie wcześniej jednak niż po zakończeniu procesu profesjonalizacji Sił Zbrojnych.

Wobec żołnierzy pozostających w służbie przed tą datą będą obowiązywały obecne regulacje. Rozważane jest umożliwienie zainteresowanym żołnierzom (na pisemny wniosek), wyboru pomiędzy obecnymi i nowymi regulacjami emerytalnymi.

Jednakże na obecnym etapie prac trudno przesądzać o ostatecznym kształcie ustawy.

Ponadto, ze względu na fakt, iż przedmiotowa reforma ma dotyczyć wszystkich służb mundurowych zakłada się, iż nowe regulacje będą zbieżne z rozwiązaniami proponowanymi przez resort spraw wewnętrznych i administracji.

                     MINISTER
 SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI
    (-)  z up.Zbigniew SOSNOWSKI 
 
               Podsekretarz Stanu
 
Do wiadomości:
Sekretariat Prezesa Rady Ministrów