Orzecznictwo w sprawach policyjnych: zaskarżalność opinii służbowych

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 13 stycznia 2012 r. (sygn. akt I OSK 1797/11) „rozbieżności dotyczące możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, spowodowały że NSA wydał 5 grudnia 2011 r. uchwały o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11, w których orzekł, że na postanowienia właściwych organów odwoławczych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.” Jak zwrócono uwagę w orzeczeniu, wymienione uchwały dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Nie zmienia to faktu, że podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych tzw. służb mundurowych, w tym także Policji, pozwala przyjąć, że powyższe stanowisko będzie miało zastosowanie także w stosunku do funkcjonariusza policji.

Opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego prawa i obowiązki funkcjonariusza. Stanowi ona jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego, nie jest zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Jak wskazał sąd, opinia służbowa „nie jest kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.”

Brak podstaw do uznania opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. Zgodnie z § 10 ust.1 rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej funkcjonariusz, który nie zgadza się z treścią opinii służbowej może wnieść odwołanie od opinii w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z nią. Z kolei § 11 ust. 5 stanowi, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii utrzymuje ją w mocy albo uchyla w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Mimo, że środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z 25 stycznia 2012 r. (sygn. akt. II SA/Wa 1094/11) „niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach.”

Opinia służbowa nie rozstrzyga sytuacji prawnej adresata, chociaż może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia.

Oprac. AWz